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民政部社會福利和慈善事業促進司有關負責人就養老機構兩個《辦法》答記者問
作者:  來源:   時間:2019-11-03 10:19:39  瀏覽 人次

記者:請介紹一下《養老機構設立許可辦法》《養老機構管理辦法》出台的背景?

 

  答:近年來,我國養老機構發展取得了很大成績,截至2012年底,全國各類養老機構已達4萬多家,養老床位416.6萬張,在滿足老年人機構養老需求方麵發揮了重要作用。 

 

  但也要清醒地看到,隨著我國經濟社會的發展和人口老齡化的加劇,養老機構發展過程中還麵臨很多問題,亟須通過立法加以規範。 

 

  突出表現在幾個方麵:一是由於缺乏上位法律法規的授權,民政部門無法對擅自設立的養老機構行使行政許可權,許多養老機構長期遊離於政府監管範圍之外,擾亂了正常的養老市場秩序。二是部分養老機構內部管理和服務不到位,不時發生火災、虐待老年人、意外傷害等安全事故,嚴重損害了老年人的合法權益,引起社會公眾的高度關注。三是相當一部分投資主體對養老機構設立基本條件和管理具體要求缺乏了解,進入這個領域具有一定的盲目性,一定程度上影響了機構的長期運營和健康發展,製約了民間資本興辦養老機構的積極性。 

 

  新修訂的老年人權益保障法規定,設立養老機構應當向縣級以上人民政府民政部門申請行政許可;經許可的,依法辦理相應的登記。縣級以上人民政府民政部門負責養老機構的指導、監督和管理。 

 

  按照法律要求,2012年6月,民政部正式啟動了配套規章的製定工作。通過深入調研、專題論證以及召開座談會、書麵以及網絡征求意見等形式,廣泛征求中央有關部門、地方民政係統、專家和實務工作者及社會各界的意見,經過反複研究修改,形成了《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》兩個部門規章(以下簡稱兩個《辦法》)。 

 

  記者:請概要介紹一下兩個《辦法》的立法思路和指導思想?

 

  答:在《養老機構設立許可辦法》製定過程中,我們始終堅持以新修訂的老年人權益保障法和相關法律、行政法規為依據,以政府機構職能轉變精神為指導,通過細化養老機構設立許可條件和程序,明確許可機關層級和管理權限,規範許可受理、審查、決定等工作程序,以更大力度,在更廣範圍上引導規範社會多方麵力量興辦養老機構,促進養老機構健康有序發展。同時,努力做到“兩個相結合”:一是監管和扶持相結合,在依法對設立養老機構加強監管的同時,為養老機構健康發展預留空間。二是權力和責任相結合,在明確許可機關審批權限的同時,清晰界定行政機關及其工作人員的職責和違法責任。 

 

  在《養老機構管理辦法》製定過程中,我們始終堅持三項原則:一是鼓勵發展和規範管理並重。始終把促進養老機構的發展作為立法的出發點和落腳點,而不是將限製或者阻礙養老機構的發展作為立法目標。二是多元主體投入和社會參與並重。強調政府投資興辦的養老機構,主要收住困難老年人以及提供基礎服務,發揮保底作用。社會力量興辦的養老機構主要根據市場需求開展服務。三是外部監督和內部治理並重。強調通過政府、社會、內部治理等多方麵進行規範,實現養老機構管理規範化、服務專業化。 

 

  同時,努力處理好三方麵關係:一是許可、登記和管理的關係。行政許可、登記管理、行業管理都是養老機構管理的組成部分,《管理辦法》重在基於許可的行業管理。二是《管理辦法》和其他法規、標準、政策性文件的關係。養老機構管理應當通過銜接配套的整體製度體係來加以規範,包括相關法律、法規、規章以及國家或者行業標準、政策性文件等。對此,我們積極做好《管理辦法》與《許可辦法》、《光榮院管理辦法》、《農村五保供養服務機構管理辦法》等3個部門規章的銜接。三是立足現實和著眼長遠的關係。《管理辦法》既要對現實情況作出回應,同時也要具有一定的前瞻性。而對新出現的情況或者把握不準的問題,《管理辦法》暫不作規定,待實踐成熟後再規範。 

 

  記者:兩個《辦法》主要內容有哪些?

 

  答:《養老機構設立許可辦法》共三十一條,分為總則、條件和程序、許可管理、監督檢查、法律責任和附則六章。第一章規定了立法目的、適用範圍、養老機構的定義及其管理部門,以及實施設立許可應遵循的基本原則;第二章規定了養老機構的設立條件,養老機構的許可機關及其權限、養老機構設立許可的申請、受理、審查、決定及需要提交的資料等內容;第三章規定了許可證載明事項,明確了設立分支機構以及變更、終止、停止程序,以及終止或停止服務的具體要求;第四章規定了不同主體對許可行為的監督檢查,許可機關對養老機構許可證載明事項的變化情況進行監管,許可機關可以撤銷、注銷一定情形的許可,任何單位和個人對違反本辦法的行為,有權向許可機關舉報等;第五章規定了包括許可機關和養老機構違法行為的法律責任以及擅自設立養老機構的法律責任。特別是針對養老機構不依法履行變更終止手續、倒賣許可證等行為,設定了處以3萬元以下罰款的行政處罰;第六章明確了過渡條款和實施日期。規定辦法實施前設立的養老機構,不符合設立條件的,應當在辦法實施後一年內完成整改,其中農村五保供養服務機構應當在實施後兩年內完成整改。 

 

  《養老機構管理辦法》共三十六條,分為總則、服務內容、內部管理、監督檢查、法律責任和附則六章。第一章規定了適用範圍、管理職責、養老機構和老年人基本要求、養老機構建設規劃、政府重點保障和扶持政策、表彰獎勵等。養老機構是指依照《養老機構設立許可辦法》設立並依法辦理登記的為老年人提供集中居住和照料服務的機構。國家對光榮院、農村五保供養服務機構等養老機構的管理有特別規定的,依照其規定辦理。第二章規定了服務範圍、標準、服務協議、各項具體服務內容及要求等。養老機構按照服務協議為收住的老年人提供生活照料、康複護理、精神慰藉、文化娛樂等服務,應當與接受服務的老年人或者其代理人簽訂服務協議。同時規定了各項服務的內容和要求。第三章規定了規章製度、內部管理具體要求等。從規章製度、人員要求、收費管理、捐贈和誌願服務管理、24小時值班、消防安全管理、應急管理、投保責任險、檔案管理、民主管理、老年人安置等方麵對養老機構內部管理進行了全麵規範。第四章規定了監督檢查權限和方式、養老機構評估、信息統計、舉報和投訴、層級監督等。民政部門應當按照實施許可權限,通過書麵檢查或者實地查驗等方式對養老機構進行監督檢查。養老機構應當於每年3月31日之前向實施許可的民政部門提交上一年度的工作報告。同時規定建立養老機構評估製度、信息統計、舉報和投訴等製度,並加強對下級民政部門的指導和監督。第五章規定了養老機構違法責任、管理機關及人員違法責任等。第六章規定了特別規定以及實施日期等。 

 

  記者:我們注意到,《許可辦法》中關於設立養老機構的基本條件在麵向社會公開征求意見時,有人認為條件設置有些低,怎麼看?

 

  答:按照《許可辦法》的規定,設立養老機構,應當符合六個方麵的條件:(一)有名稱、住所、機構章程和管理製度;(二)有符合養老機構相關規範和技術標準,符合國家環境保護、消防安全、衛生防疫等要求的基本生活用房、設施設備和活動場地;(三)有與開展服務相適應的管理人員、專業技術人員和服務人員;(四)有與服務內容和規模相適應的資金;(五)床位數在10張以上;(六)法律、法規規定的其他條件。 

 

  這裏除了床位數有明確要求外,其他條件都是原則性的規定。這主要是我國經濟社會發展情況差異性較大,各地養老機構的情況也較為複雜所致,《許可辦法》對許多要求隻能做原則性規定。下一步,我們會要求各地結合實際,抓緊製定和完善貫徹落實《許可辦法》的操作細則或具體辦法,爭取在養老機構設立床位數、資金規模、人員配比以及養老機構分類管理、服務內容等方麵,提出更加細化和量化的要求。 

 

  關於將養老機構最低床位數規定為10張以上,主要考慮是,我國養老床位供需矛盾突出,如果床位門檻設置過高,會將一些有誌養老服務、但手中資源有限的民間資本拒之門外,既不利於促進養老服務投資主體多元化,改變資金來源單一的問題,也不利於民間資本興辦小型養老機構,增加養老床位供給。 

 

  記者:《許可辦法》對許可機關的層級和管轄權限作了哪些規定,出於什麼考慮?

 

  答:《許可辦法》第八、九、十條對養老機構設立許可的層級和管轄權限作了明確規定。一是地域管轄,即以擬設養老機構的住所地為關聯點,由住所地的縣級以上民政部門受理設立申請,並實施設立許可權。二是級別管轄。充分考慮到政府職能轉變的要求和行政審批製度改革的要求,《許可辦法》實行權力下放,將主要許可權限交給縣、不設區的市、直轄市的區人民政府民政部門,將住所在市轄區的養老機構的設立許可權交給設區的市人民政府民政部門,將涉外養老機構的設立許可權交給省級民政部門,將個別中央和省級政府投資興辦、具有實訓示範功能的養老機構的設立許可權交給民政部和省級民政部門。同時,為了便於實踐操作,《許可辦法》還規定省級民政部門可以委托設區的市級人民政府(行政公署)民政部門對涉外養老機構實施許可、設區的市人民政府民政部門可以委托市轄區人民政府民政部門實施許可。 

 

  記者:《許可辦法》為何要對設立許可證書作出有效期限規定?

 

  答:《許可辦法》第十六條規定:設立許可證有效期5年。設立許可證有效期屆滿30日前,養老機構應當持設立許可證、登記證書副本、養老服務提供情況報告到原許可機關申請換發許可證。 

 

  在立法過程中,對於許可證是否實行有效期規定有兩種截然不同的意見:一種建議對換證進行更為嚴格的審查,一種建議取消許可證有效期的規定。經過充分研究,考慮到部門規章無權規定吊銷許可證,新修訂的老年人權益保障法也沒有規定養老機構年檢製度,《許可辦法》參考借鑒其他許可證管理的規定,在保留規定許可證有效期的基礎上,明確了許可證有效期為五年,旨在通過換證手段加強對養老機構的監管。 

 

  記者:養老機構暫停或者終止服務,有可能會侵犯老年人合法權益,兩個《辦法》對此有何考慮?

 

  答:養老機構為老年人提供的養老服務應當是持續穩定的。其在經營過程中,可能會因為分立、合並、改建、擴建以及解散等原因暫停或者終止服務。為了充分保障老年人群體的合法權益,《許可辦法》第二十條規定,養老機構應當向原許可機關提出申請,並提交老年人安置方案,經批準後實施。未經批準,不得擅自暫停或者終止服務。 

 

  對於老年人安置問題,《管理辦法》第二十七條作了更加明確的規定,提出,養老機構應當於暫停或者終止服務60日前,向實施許可的民政部門提交老年人安置方案,方案中應當明確收住老年人的數量、安置計劃及實施日期等事項,經批準後方可實施;民政部門應當自接到安置方案之日起20日內完成審核工作;民政部門應當督促養老機構實施安置方案,並及時為其妥善安置老年人提供幫助。 

 

  記者:為什麼《許可辦法》對普通養老機構和農村五保供養服務機構整改期要求不同,前者為一年,後者為兩年?

 

  答:《許可辦法》第二十九條規定,本辦法實施前設立的養老機構,不符合設立條件的,應當在本辦法實施後一年內完成整改,其中農村五保供養服務機構應當在實施後兩年內完成整改。主要考慮是,目前《許可辦法》規定的養老機構設立條件與1999年民政部頒布的《社會福利機構管理暫行辦法》規定的社會福利機構設置條件基本一致,依據此辦法設立的機構,不存在不符合規定條件的問題。與之相比,多數農村五保供養服務機構囿於編製限製、產權不明晰等多方麵的原因,沒有辦理事業單位法人登記。如此大量的機構整改需要較長時間,本著分類指導的原則,對不符合設立條件的農村五保供養服務機構的整改期限放寬至兩年。 

 

  記者:為什麼《管理辦法》對養老機構的部門職責和優惠政策提及的較少,也沒有依據養老機構的不同類別實施分類管理?

 

  答:根據新修訂的《老年人權益保障法》的規定,發展養老服務是政府的職責。養老機構的監督管理涉及政府多個部門,但限於《管理辦法》的部門規章位階,對相關部門職責和優惠政策規定難以做到具體,隻能作原則性要求。今後,我們將通過製定政策性文件等方式加以推動和解決。 

 

  根據新修訂的《老年人權益保障法》的規定,國務院民政部門應當建立健全養老機構分類管理製度。基於登記類型、營利性質、服務對象等不同標準,可以對養老機構進行不同分類。國外也大都采取了分類管理的模式。在《管理辦法》立法過程中,我們也認為養老機構分類管理是發展方向和趨勢,但是目前從養老機構和養老事業發展的曆史和現實看,在發展初期階段和鼓勵扶持背景下,嚴格分類管理時機還尚不成熟。 

 

  記者:為什麼《管理辦法》對養老機構的人員配比沒有作明確規定?

 

  答:《管理辦法》第十八條規定,養老機構應當配備與服務和運營相適應的工作人員,並依法與其簽訂聘用合同或者勞動合同。對於服務人員配比問題,國外一般都根據老年人自理能力和服務協議等因素明確規定比例,國內也有個別省份地方立法明確規定養老機構配備護理人員的比例。在最初的立法過程中,參照地方的做法和實踐經驗,我們曾經對養老機構的護理人員配比作了規定,明確要求養老機構護理人員與失能老年人的配比、與半失能老年人的配比、與其他老年人的配比。但是後來取消了。主要考慮是,當前我國養老機構處於起步發展階段,發展極不平衡,各地養老機構千差萬別,從全國層麵難以規定一個統一的標準。這個問題可以由地方結合實際情況去解決。

 
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